宪法和法律赋予了地方各级人大及其常委会立法权、决定权、监督权和任免权。通过会议对“一府两院”及其部门工作进行审议是各级人大依法行使监督权的最主要路径（根据监督法及目前实践，审议监督未涵盖同级监察委，因此本文暂不涉及）。如何提高常委会审议质量，使审议意见落到实处、见到实效，离不开对审议工作的整体把握。因此，根据对审议工作的规律认识，我们探索从审议监督的议题确定、意见形成、督办落实等具体要素入手，在建立环环相扣、步步推进的全要素监督模式上形成一些思考，实现审议意见效能的最大化。

　　一、审议意见的特征

　　1．从形成上看，体现整体性。审议意见是各级人大常委会在听取和审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告等报告后形成的对“一府两院”专项工作整改要求的指向性文书，是人大常委会行使监督职权的一个重要载体。它由常委会组成人员个人提出来，按照民主集中制原则，遵循一定程序，经过汇总、集中、整理形成，涵盖了绝大多数组成人员的意见，具有体现常委会整体意志的性质。

　　2．从效力上看，体现约束性。监督法第十四条规定：常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级“一府两院”研究处理。“一府两院”应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会专门委员会或者常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。这个规定正式确认了审议意见的法律地位，也赋予了审议意见与其地位相适应的法律效力。审议意见作为常委会的集体意见，“一府两院”必须予以重视、认真办理、积极、落实。有必要时，须向人大常委会说明理由，并经人大常委会的认可。

　　3．从作用上看，体现重要性。长期的实践印证，审议意见作为地方人大常委会的主要监督手段之一，在督促“一府两院”改进工作、推动地方经济社会发展、促进民主法治建设方面发挥了极其重要的作用，其地位和作用难以替代。同时，审议意见也是党委了解社情民意的重要参考，更是人大常委会向人大报告行使监督职权情况、向社会公开行使监督职权情况的重要依据。

　　二、审议意见研究处理的困境

　　1.程序欠规范。在整理审议意见中，存在做法不一、程序混乱的现象。有的是常委会办事机构根据会议记录会后整理；有的是议题相关的专门委员会在会中整理好后提交全体组成人员通过；有的是有关部门将组成人员的审议发言整理出来后，先送本部门领导审阅，然后再送常委会会议的主持人或者分管主任签发。在审议意见办理中，缺乏一个规范的制度、规则，常委会审议意见缺乏应有的约束力和强制性。

　　2.操作有难度。审议意见所表述的观点和对事项的评价，必须具有指导性和可操作性，不能是谈成绩“放之四海”，讲问题“普天皆宜”。否则就毫无意义，就成了“白说白写”。而实践中的表述往往是“领导需要进一步加强，认识需要进一步提高，措施需要进一步加大，条件需要进一步改善，环境需要进一步优化……”或者“有待……”等等漫无边际、不疼不痒的话语，让人抓不住问题的关键、找不准解决问题的办法。

　　3.落实不到位。人大常委会对工作报告提出的审议意见，由报告机关在规定的时间内办理并报告结果。而对报告机关如何办理审议意见，以及办理机关的责任，均未作详细的规定。所以，实际中由于缺乏对执行机关办理落实审议意见的监督制约机制，没有更大的力度和创新性的举措，结果造成审议意见的出台与办理脱节，审议意见大部分成了“雷声大、雨点小”的文来文往，达不到审议意见应有的效果。

　　三、审议意见研究处理的思考

　　从审议议题确定、意见形成、督办落实等环节着手规范，组成全要素监督工作流程，实现监督效能的最大化。

　　1.议到点子 。俗话说，好钢要用在刀刃上。人大加强审议监督很重要的一点就是不能贪多求快、好大喜功。否则，必将分散人力、物力和精力，到时候一事无成。因此，选准议题就成为提高审议质量的第一要务。一要贴民心。人大权力植根于人民，各项工作应当服务于人民。各级人大及其常委会要以反映民意、维护民利、关注民生为宗旨，围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题加强审议监督。要不断加强与人民群众的密切联系，通过各级代表及时了解群众的意愿要求，通过接待来信来访准确把握社情民意，通过视察调研知晓群众所思所盼，第一时间将群众的呼声纳入监督范围，使人大监督工作与人民群众期待相吻合，促进地方发展与群众生活改善同步跨越，让人民群众能够产生“人大为了人民、代表就在身边”的良好心理感受。二要扣发展。发展是永恒的主题。各级人大及其常委会围绕促进区域经济社会发展依法履职，必须坚持三个原则：一是服务中心的原则。要始终坚持党的领导，积极贯彻党委意图，真正做到与党委合心、合力、合拍。要把人大各项工作与党委中心工作有机结合起来，确保人大工作开展得有特色、有亮点、有成绩，真正为“保增长、保民生、保稳定”工作目标的实现服好务。二是抓大事的原则。要始终坚持议大事、决大事的宗旨，立足实际，在事关重大、影响长远、带动全局的重点问题上下功夫，从而保证区域内重大事项决策的科学性。三是少而精的原则。要始终坚持针对发展中存在的问题，有所取舍地选择议题，集中力量审议事关发展的大事，确保议就议深议透，抓就抓到要害。三要跟形势。各级人大及其常委会要密切关注上级人大的重要会议精神和工作动态，主动适应宏观调控、体制改革、突发重大事件等各种形势的变化与发展，从中选准履职切入点，既保持与上级人大工作的同步性，又确保人大工作的前瞻性和时效性。

　　2.审得深入。在人大审议实践中，有些地方唱赞歌、走过场的情况多，较真、挑刺的时候少；不痛不痒地指出问题的情况多，提出切实可行建议的时候少，导致审议意见流于形式。如何做到议而有果，大体可以从以下三个方面来着手。一要了解现状。议题确定后，应当组织常委会组成人员、人大代表和专业人士就专项工作的基本情况、工作进展、存在问题等方面，深入群众、深入基层开展调研，尽量提升与会人员的知情知政度，使其避免审议发言的盲目性。调研前，应制定详细的调研计划，确保调研有目的、有内容、有步骤、有要求。调研时，要善于综合运用阅读报告、实地考察、走访群众、召开座谈会等多种方法，既听取工作汇报，又征求群众意见；既了解面上情况，又深入解剖典型，使程序性调研有节奏地开展，跟踪性调研有重点地开展，专题性调研有深度地开展。二要问及根源。在审议时我们经常能够发现并指出一个或多个问题，这些问题的产生及存在往往具有一定的历史背景和社会原因。想要提出科学合理的建议，促进“一府两院”从根本上解决问题，就必须从源头上找起，追究深层次根源。从主观而言，审议时要充分发扬民主，努力营造各抒己见、畅所欲言的氛围，广泛听取常委会组成人员和列席人员的意见，集中群体的智慧，把议题议深议透。在思维方式上，要灵活运用量化分析、对照比较等科学方法，对调研掌握的情况进行深入剖析和挖掘。只有这样，才能真正地了解问题的产生是主观消极懈怠所致，还是客观因素制约，从而对症下药。三要提出对策。最终形成审议意见，要在常委会会议形成原则意见的基础上，由有关工作机构归纳整理出具体意见，提请主任会议审定把关后形成正式审议意见。要规范用语，依法依规说好“人大话”，结合实际讲好“内行话”，确保合法性。要抓住主要矛盾、直面问题要害，要求承办单位如何改进，应写明确、写具体，必要时可以附“问题清单”，罗列出需办理落实的具体事项，确保针对性。要观点鲜明，避免大而化之和空泛议论，充分考虑当地实际和被审议单位实际，注意过滤因条件不具备而无法落实的建议，确保可操作性

　　3.督有力量。审议意见能否取得实效，决定着人大权威是否能够确立，同时，这也反映出地方各级人大及其常委会践行履职为民宗旨的能力和水平。一要做到依法交办。在交办工作中要做到三个明确：一是承办单位。实践中，审议意见的研究处理可能会涉及到多个部门。因此，在交办时必须界定各单位所承担的职责。有时还可以深入被承办部门面对面地进行交办，提出办理要求，并将审议意见在媒体公示，接受群众和舆论的监督。二是办理时间。对于人大常委会形成的审议意见办理时限，有关法律并未作明确规定。目前，大部分省份沿袭以前做法，要求“一府两院”在下次常委会前即2个月内就落实情况提交书面报告。三是责任追究。交办时，要明确对消极办理或拖延不办的责任单位和责任人进行责任追究，强化办理工作的严肃性和时效性，增强审议意见的刚性。二要坚持跟踪问效。审议意见交“一府两院”办理以后，人大常委会应当认真抓好督促整改这一重要环节。督办期间，一要依靠代表形成合力。人大代表来自各行各业，对各方面情况的了解更实、更准、更为全面。实施跟踪监督要第一时间让代表了解办理工作进展情况，针对审议意见逐条逐项开展对照检查，让代表的监督作用在人大常委会监督中充分体现出来。 二要监督支持有机统一。要积极加强与“一府两院”及具体承办单位的沟通联系，努力为“一府两院”履行职责创造良好的社会环境。对办理单位存在的问题既勇于监督，提出严格的整改要求，又注意方式方法，热情帮助积极支持整改，达到寓监督于支持之中的预期目标。三要强化责任积极主动。要始终保持高度负责的工作态度，理直气壮地进行跟踪监督。对督办过程中发现有重大问题、影响办理工作的，及时形成督办意见并向主任会议报告，确保办理工作依法、有序开展。三要敢于“二次审议”。针对审议意见未落实到位的专项工作再次进行审议监督，其实质是跟踪问效的延伸，重在审深议透，强化督办落实，从而保证常委会的监督效果，促进工作落到实处。实行“二次审议”要冷静分析审议意见未落实的根本原因，在此基础上作深层次分析，重审时有的放矢。对于“一府两院”久拖不决或决而无效的问题，要坚持紧抓不放，继续提出改进意见，督促加大整改力度，限期汇报整改结果，促使承办部门不得不改、不改不行。